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                                    棚户区改造中化解房产纠纷的关键问题及衔接路径探析

                                    发布时间2017-08-22 09:15:33  浏览?#38382;?235
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                                                                                                                      唐菲                北京市丰台区南?#26041;?#36947;司法所副所长

                                        棚户区房屋大多始建于20世纪五六十年代最早建于新中国成立前屋里小半间头顶能望天四世同堂住睡觉肩挨肩?#38381;?#26159;棚户区绝大多家庭居住条件的真实写照2009年南苑棚户区改造工程全面启动成为北京城南发展计划中一项重点工程伴随着拆迁改造工程的开展因家庭房产引发的各种法律诉求矛盾纠纷也在日趋增多在3000余户涉拆居民之中近60%的居民存在有关房产方面的法律诉求因房产争议引发的矛盾纠纷占据棚户区矛盾纠纷的90%以上因此?#34892;?#21270;解棚户区房产纠纷成为维护地区稳定助推棚户区改造的迫?#34892;?#27714;本文结合棚户区房产纠纷的主要特点和类型重点就化解棚户区房产纠纷的关键问题衔接路径提出了一些想法与建议
                                    一棚户区房产纠纷的特点和主要类型
                                    根据南苑棚户区改造政策的规定被拆迁人的安置建筑面积按照被拆迁人原房建筑面积的1.7倍予以认定正是这种优惠政策所带来?#21496;?#22823;的利益涉拆房屋便成为家庭成员争夺的焦点这种家庭内部之间的房产纷争已经在棚户区呈现了集中化易激化的趋势成为棚户区刑?#24459;?#23475;案件恶意上访事件的主要源头从总体来看棚户区房产纠纷的特点主要表现在以?#24405;?#20010;方面
                                    1就纠纷主体而言具有家庭结构复?#21360;?#20302;收入群体化的特点棚户区居住的大部分家庭是?#20248;?#20247;多几代同堂而且相当部分家庭?#28304;?#20110;最低生活保?#31995;?#27700;平?#22270;?#24237;结构而言棚户区家庭的二代成年?#20248;?#24448;往人数较多且二代?#20248;?#21448;组建了三代家庭因此庞大而复杂得多代家庭系统成为棚户区的一大特点?#22270;?#24237;经济状况而言由于棚户区的经济发展本身就比?#29616;?#21518;在棚户区定居下来的家庭都是一些下岗失业老弱病残等住户基本处于低收入的经济状况因此居住面积小家庭人口多购房能力差等诸多因素导致了家庭成员就有限资源分配你争我夺的?#32622;?#25104;为了棚户区改造中家庭房产纷争和拆迁安置争议的主要根源
                                    2就纠纷内容而言具有财产权利诉求居住权利保障相互交织的特点由于棚户区改造针对涉拆房屋采取货?#20063;?#20607;和实地安置的方式这将直接影响到家庭成员的房产份额?#25351;?#28041;拆房屋权属等?#23548;是?#36523;利益在常见的棚户区房产纠纷中首先家庭成员往往就涉拆房屋份额的?#25351;?#38382;题发生有关财产权利有与无多与少的争议其次在涉拆面积小利益主体多的情况下家庭成员基于争夺安置房屋产权的目的往往就涉拆房屋的权属问题发生产权归属哪方的争议最后在安置面积小困难家庭多的情况下由于棚户区拆迁政策是以面积置换为主而平房具?#23567;?#38754;积小间数多的特点一旦置换成楼房之后虽然面积扩大但是间数不足无法满足多代同堂共居家庭的要求这就必将产生关于居住权利保?#31995;?#20105;议可见财产权利与居住权利之争成为棚户区房产纠纷的本质所在
                                    3就表现方式而言具有由家庭内部对抗演化社会外部危害的特点当前棚户区房产纠纷呈现出复?#26377;ԡ?#26222;遍性?#20013;院?#26131;激化的特征不少棚户区家庭因房产争议出现家庭成员恶意互殴与拆迁办的激烈对抗到政府缠访群访等不良后果从表象来看棚户区房产争议是存在家庭中普遍存在的内部矛盾但是这些矛盾纠纷的解决与拆迁政策的运用政府的正确引?#21152;?#30528;密切的关系在引导不及时调处不恰当的情形之下往往造成合法的法律诉求向不合法表达途径转化民事案件向治安案件刑事案件激化确定性的矛盾纠纷向不确定性的危害后果演化最终导致家庭内部对抗外化成对政府社会的恶?#26434;?#21709;
                                    根据棚户区房产纠纷产生的法律关系不同将棚户区常见的房产纠纷分为以下三大类型
                                    1因继承产生的涉拆房产纠纷棚户区大多涉拆房屋为祖?#30149;副?#30041;下的遗产由于房屋在析产之后才能确定拆迁安置的对象继承权利人往往就遗产分配发生争议从继承主体来看主要是第一?#25215;?#32487;承人之间的纠纷即被继承人的配偶?#20248;改?#20197;及尽?#34903;?#35201;?#38590;?#20041;务的丧偶儿媳女婿从继承方式来看主要是依据法定继承确定遗产的分配份额的争议以及关于确定遗嘱效力的争议从争议标的物来看一是在房多可分的情况下当事人往往就所?#32622;?#31215;差价发生争议二是在房少难分的情况下只能采取折价补偿方式?#25351;?#20849;有房产当事人往往不希望得到折价补偿而希望获得房屋的?#23548;?#20135;权由此房屋产权的归属问题必然产生争议
                                    2因婚姻产生的涉拆房产纠纷棚户区涉拆房屋为夫妻一方名下财产往往基于解除婚姻关系或配偶死亡的原因发生析产争议在此类纠纷中确定房屋是否为夫妻共同财产成为争议的焦点根据房屋取得的时间不同既有婚前取得的房产亦有婚后取得的房产根据房屋权属的性质不同既有?#25509;?#20135;权房屋也有公有产权房其中公房在实务中是不能析产处理根据取得方式的不同有受?#25913;?#36192;与的房产有继承所得房产还有将单位公房购买后转成的私房因此棚户区由婚姻关系产生的房产纠纷需要结合房屋的权属性质取得时间及方式来确定是否属于夫妻共同财产
                                    3因共居产生的涉拆房产纠纷涉拆房屋的共同居住人权益保障是棚户区拆迁安置中的难点也是处理棚户区房产纠纷的瓶颈一种情况是涉拆公房的承租人死亡后多个共居人主张优先承租权或主张居住权在内?#30475;?#19981;成协议时如?#31283;?#23450;合法?#34892;?#25215;租人成为处理此类纠纷的难点另一种情况是共居人员多安置面积小?#20445;?#30001;于棚户区拆迁政策是以面积置换为主当安置面积无法满足多成员家庭的居住要求这就必将产生关于共居人主张居住权保?#31995;?#32416;纷由于当前关于居住权的法律规定尚不完备处理这?#34903;?#32416;纷需要从法律原则政策规定中寻找依据和支持
                                    二化解棚户区房产纠纷的几个关键问题
                                    从上述棚户区房产纠纷的特点和主要类型来看?#34892;?#21270;解这些房产纠纷的主要法律依据包括?#23567;?#29289;权法?#37117;?#25215;法婚姻法以及公有住房租赁方面的地方性法规本章节中结合这些法律的规定立足法律实务需要重点阐述化解棚户区房产纠纷的几个关键问题
                                    1确定涉拆房屋的权属性质棚户区涉拆房屋的权属状况存在?#34903;中?#36136;一是?#25509;?#20135;权二是公有产权在涉拆房屋属于私产的情况下房产纠纷往往能够依据?#37117;?#25215;法婚姻法等法律规定进行析产分配从而进一步明确涉拆房屋的归属问题在涉拆房屋属于公房的则情况有所不同所?#28966;?#25151;即公有住房国有住宅它是指由国家以及国有企业事业单位投?#24066;?#24314;销售的住宅在住宅未出售之前住宅的产权处分权收益权归国家所?#23567;?#30446;前居民租用的公有住房按产权人的不同分为三大类一是直管公有住房是由政府房屋管理部门直接进行接管二是单位自管公房是产权归国有制单位所有的住房三是归行政事业单位所有的住房棚户区改造中主要属于上述前?#34903;?#31867;型公有住房的使用人与产权单位之间存在的是租赁关系对房屋而在法律上存在只能对享有?#21152;小?#20351;用部分收益和限制处分的权利由于立法?#31995;?#19981;完善在棚户区涉拆公房原承租人去世的情况下确定公房的继续承租人缺乏完备的法律依据成为了棚户区拆迁安置中的一大难点
                                    2界定参与析产的权利人范围析产的前提是房屋属?#21592;?#39035;是私产否则不能进行析产因离婚产生的房产纠纷中在确定房屋属于夫妻共同财产的前提下夫妻双方?#21152;?#26435;主张对房产进行?#25351;?#22240;继承产生的房产纠纷中在没有遗嘱的情况下依法确定法定继承人的范围根据?#37117;?#25215;法第10条第12条的规定第一?#25215;?#32487;承人包括配偶?#20248;改?#20197;及尽了主要?#38590;?#20041;务的丧偶儿媳女婿由于棚户区建筑年代久远不少老人存在丧偶再婚的情?#21361;?#25152;以应当注意养?#20248;?#21644;有扶养关系的继?#20248;?#20859;?#25913;?#21644;有扶养关系的继?#25913;?#37117;是属于第一?#25215;?#30340;继承人范围在第一?#25215;?#32487;承人被继承人的?#20248;?#20808;于被继承人死亡的由被继承人的?#20248;?#30340;晚辈直系血亲代位继?#23567;?#27809;有第一?#25215;?#32487;承人继承的由第二?#25215;?#32487;承人兄弟姐妹祖?#25913;?#22806;祖?#25913;?#32487;?#23567;?#22312;有遗赠扶养协议遗嘱的情况下则依据遗赠遗嘱的内容确定受遗赠人遗嘱继承人的范围参与遗产的分配
                                    3界定房屋析产的范围在棚户区房屋析产中一个重要?#26041;?#23601;是要界定析产的范围第一种情?#38382;?#22827;妻之间的房屋析产首先要确定涉拆房屋是夫妻共同财产还是夫妻一方个人财产根据婚姻法的规定认定为夫妻一方个人房产的范围主要包括一方的婚前购买继承的房产除另有约定之外不因婚姻关系的?#26377;?#32780;转化为夫妻共同财产婚前夫妻一方?#25913;?#36192;予?#20248;?#30340;房产以及婚后夫妻一方?#25913;?#26126;确赠予一方的房产认定为夫妻共有房产的范围主要包括婚后用双方共同财产购买的房屋由一方婚前承租婚后用共同财产购买的房屋婚后夫妻一方?#25913;?#36192;予的房产婚后夫妻一方继承的房产因此系确定为夫妻共有财产的涉拆房屋在一方去世后应当先将共有房产的一半份额分出为配偶所有其余的才被列入继承析产范围第二种情?#38382;?#32487;承人之间的房屋析产此类析产范围需要依据遗产?#25351;?#30340;优?#20154;承R?#26681;据?#37117;?#25215;法的规定遗赠扶养协议优于遗嘱继?#23567;?#36951;赠遗嘱遗赠优于法定继?#23567;?#22240;此依据法定继承进行房屋析产的范围包括不属于遗赠遗嘱范围之内的房屋遗嘱继承人丧失继承权的或者放弃继承受遗赠人放弃受遗赠的房屋遗嘱继承人受遗赠人先于遗嘱人死亡的
                                    确定房屋析产的分配方式在涉拆房屋析产中依据婚姻法?#37117;?#25215;法的有关规定应当遵循以下基本原则自愿协商的原则在充分尊重当事人意思自愿的基础上进行房产?#25351;?#26435;利平等原则共有人享有平等?#25351;?#20849;有房产的权利照顾弱?#36843;?#20307;原则在继承析产中对生活有特殊困?#35757;?#32570;乏劳动能力的继承人分配房产应当予以照顾在离婚析产中应当本着照顾?#20248;?#21644;女方权益的原则?#25351;?#25151;产权利义务一致原则?#21592;?#32487;承人尽了主要扶养义务或者与被继承人共同生活的继承人分配遗产时可以多分由此在房产足?#33489;指?#30340;情况下一般采取等额均分的方式进行?#25351;?#23545;于需要照顾的弱?#36843;?#20307;尽?#34903;?#35201;?#38590;?#20041;务的继承人予以适当的多分在房产?#23433;?#36275;?#33489;指?#21644;?#23433;?#33021;?#25351;?#30340;情况之下?#25351;?#26102;应按房屋的市场价(评估价)计算取得房屋所有权的一方应当给予其他共有人相应价格补偿由于在棚户区改造中涉拆房屋的所有权人能够置换面积更大的安置回迁房因此确定共有房屋的最?#23637;?#23646;成为纠纷的焦点本文认为可以依据以?#24405;?#28857;确定房屋归属共有人的户籍落于该房屋地址中共有人在该房屋长期居住的与原房屋产权人共同生活且尽?#34903;?#35201;?#38590;?#20041;务的共有人没有别处住房的共有人共有人具有一定经济支付能力在同时满足上述条件的共有人应当优先考虑予以涉拆房屋的所有权
                                    5确立拆迁安置中共居人居住权的保障机制由于棚户区拆迁政策是以面积置换为主出现共居人员多安置面积小的特殊情况时共居人的居住权保障问题成为一大症结根据物权法第42条的规定征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件可见居住权在拆迁安置中是应当予?#21592;系ġ?#23621;住权是因家庭关系而产生设定的权利表现为居住权人因居住的目的对他人所有的房屋的使用权第一居住权具有人身性这是因为居住权是基于婚姻家庭关系而产生主要是源于?#38590;?#25206;养和抚养的需要往往是家庭成员的特有或应有的利益第二居住权不具有转让性受居住权的目的和性质的限制具有特定身份特征的权利是不可让渡的第三居住权一般具有无偿性居住权人无须向房屋的所有人支付对价不同于租赁行为和借用行为是一种无须支付对价的无偿行为这种基于家庭关系产生的特殊物权本文认为应当采取有限安置的原则进行?#28304;?#21363;设定有限条件界定一定范围的共居人予以安置具体条件可以设定为与房屋产权人为同一户籍属于产权人的直系?#36164;?#19982;产权人长期共同居住十年以上符?#31995;?#25910;入家庭标准没有其他住房在符合这些条件的情况下以家庭户为单位予以安置较为合理
                                    6完善涉拆公房承租人变更制度棚户区改造中有相当一部分房屋属于公有住房在原承租人死亡之后房屋承租人的变更成为突出问题目前关于公房管理方面没有专门的部门法进行规范建设部制定的城市公有房屋管理规定已经失效仍在实行中的规范性法律文件是北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定该文件第12条规定承租者外迁或死亡原同住者要求继续承租的须经出租单位同意并新订租赁合同规定中并没有详细明确共居人应当具有哪些条件方能主张房屋的承租权本文认为在?#23548;?#25805;作中申请变更公房承租人的须满足以下基本条件原承租人死亡或外迁与原承租人为同一户籍系原承租人的家庭成员与原承租人共同居住多年没有其他住房同时在共居成员多房屋面积大的情况下平房可以家庭户为单位采取分户承租方式楼房可以家庭户为单位采取合租方式以满足更多的居住需求从源头上定?#31181;?#20105;
                                    三化解棚户区房产纠纷的衔接路径
                                    在棚户区改造?#23548;?#20013;可以看出要?#34892;?#38450;范和化解棚户区房产纠纷不能单纯依靠某个职能部门某个调解组织的力量需要整合相关部门的职能优势形成全方位多渠道的诉求疏?#21152;?#30683;盾化解机制为助推棚户区发展维护地区稳定构筑横向联动的工作网络
                                    一拆迁部门的衔接路径
                                    拆迁部门负责棚户区改造中核定涉拆房屋面积确认拆迁安置对象核算拆迁补偿款签订拆迁协议选定安置房屋等重要工作这种关系民生的职能特点促使拆迁部门成为了涉拆房产纠纷的汇聚地因此从源头防范和化解涉拆房产纠纷拆迁部门在职能?#31995;行?#34900;接具有重要意义
                                    1.对于存在争议的涉拆房产拆迁部?#20598;?#25345;先确权后拆迁原则针对出现房屋权属有争议的房屋首先拆迁部?#24222;?#24403;不予以签订拆迁协议并告知纠纷当事人先通过调解诉?#31995;?#27861;律途径对涉拆房屋的权属争议进行确权之后方能拆迁其次待纠纷当事人拿到生效的法律文书之后拆迁部门依据法律文书确定房屋权利人才能与之签订拆迁协议采取先确权后拆迁的方式能够?#34892;?#26460;绝非房屋权利人非法获取拆迁补偿防止涉拆房产纠纷的复杂化扩大化
                                    2.利用欺诈手段签订拆迁协议的拆迁部?#24222;?#24403;及时撤销拆迁协议少数纠纷当事人为了实现拆迁利益最大化的目的采取伪造遗嘱房屋析产协议书或者假借委托名义与拆迁部门签订拆迁协议的拆迁部门发现后应当及时予以撤销利用无效法律文书签订拆迁协议的行为必将侵害相关权利人的合法利益造成不必要的经济损失对于情节严重的拆迁部门还应当?#24179;?#21496;法机关进行处理
                                    3.对于涉拆房屋的共居人拆迁部门采取限制性条件审核的方式予以安置在前一章节中讲述了共居人居住权保?#31995;?#27861;理依据以及设定条件此章节就不再赘述在出现共居人员多安置面积小的特殊情况时如果笼统地将共居人排除在安置范围之外势必造成对弱困群体生存居住权利的侵害但是将所有共居人都纳入安置的范围容易产生有限房屋资源的滥用因此设定共居人的限制性条件界定纳入安置对象的范围是拆迁部门的职责所在
                                    二公证机构的衔接路径
                                    公证在棚户区改造过程中具有独特的法律保障功能在引导和规范民事法律行为证明和确认权利义务关系保全和增强证据法律效力等方面发挥着重要的作用在防范涉拆房屋纠纷中通过公证制度确认继承析产协议离婚析产协议的合法效力达?#36739;?#35785;止争的效果
                                    1.办理继承析产公证在涉拆房产纠纷中被继承人存在遗嘱的情况下由公证机构确认遗嘱的合法?#38498;行?#24615;之后为遗嘱继承人办理公证被继承人没有遗嘱的情况下通过调解促使法定继承人达成析产协议的由公证机构确?#34900;?#20135;协议的合法效力之后为法定继承人办理析产公证通过公证?#34892;?#20171;入进一步规范被继承人的房产向继承人依法转移的民事法律行为
                                    2.办理离婚析产公证夫妻双方解除婚姻关系的就涉拆房产达成析产?#25351;?#21327;议的可以申请办理公证公证机构就房屋的权属情况协议内容的合法性进行审查审查通过后方可办理离婚析产公证通过办理析产公证进一步明晰家庭共同房产的归属问题理顺拆迁安置工作的启动程序
                                    三房管部门的衔接路径
                                    房屋管理部门负责对棚户区的房屋权属管理公房租赁管理因此在处理涉拆房产纠纷中有关房屋权属情况的核实公房承租人的变更共居人住房状况的核实等重要工作都需要房屋管理部门配合予以开展
                                    1.核实房屋权属情况关于涉拆房产的权属性质产权人或承租人的真实信息取得权利的时间及方式以及相关的附属信息除了参考当事人提供的证明材?#24076;?#36824;需要与房管部门进行核实以确认涉拆房屋权属的真实情况防止因虚假证明材料产生的无谓争端
                                    2.受理公房承租人变更涉拆公房的原承租人死亡的共居人申请变更承租人发生争议的房管部?#24222;?#24403;先行受理当前法律规定的缺陷对于变更公房承租人的条件没有具体详细的规定因此房管部?#24222;?#24403;就申请人的共居时间与原承租人的关系以及?#23548;首?#25151;状况等条件作出明确的规定以界定优先承租人的范围最终作出?#21152;?#25110;不?#21152;?#21464;更的决定
                                    3.核查共居人住房状况在共居人员多安置面积小的特殊情况下共居人向拆迁部门申请单独安置的应当提交由房管部门出具的无住房证明因此作为房屋管理部?#24222;?#24403;核查共居人及其配偶名下的?#23548;首?#25151;情况在核实无房之后方能向申请人出具无房证明
                                    四人民法院的衔接路径
                                    向人民法院提起诉讼是化解涉拆房产纠纷的最后一道?#32769;ߡ?#22312;通过人民调解行政干预等途径无法彻底解决矛盾纠纷之后当事人往往选择诉讼途径解决涉拆房产的争议其中较为突出的有三大类型案件
                                    1.提起家庭析产诉讼无论是继承析产诉?#24076;?#36824;是离婚析产诉?#24076;?#20027;要的争议焦点问题就是涉拆房屋的?#25351;?#24402;属问题实务中法院依据上述相关的法律规定结合案件的?#23548;?#24773;况对于涉拆房屋的?#25351;?#21450;归属作出判决
                                    2.请求变更房管部门决定根据北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见的规定一是直管公房承租人死亡后承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服可以提起行政诉?#24076;?#20108;是直管公房承租人或承租人的共同居住人认为符合直管公房租赁变更条件请求政府公房管理部门或直管公房经营管理单位变更直管公房租赁关系政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更产生纠纷可以提起行政诉讼因此涉拆公房的承租人死亡共居人申请变更承租人对于房管部门作出的决定不服的可以提起行政诉讼
                                    3.请求确认拆迁协议无效在具体实务中向人民法院申请确认拆迁协议无效的情形主要包括有一是采取伪造遗嘱房屋析产协议书等欺诈手段签订拆迁协议的二是采取假借产权人或承租人委托名义签订拆迁协议的三是未经全体共有人协商一致共有人之一私自签订拆迁协议的四是非涉拆房产权利人与拆迁部门恶意串通签订拆迁协议的在上述情况下通过法院判决确认拆迁协议无效依法保障涉拆房产权利人的合法权益

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