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                                    大调解机制下的人民调解流程再造本文系江苏省司法厅2011年度调研课题

                                    发布时间2017-08-22 09:21:06  浏览次数4036
                                    字号 打印关闭

                                                                                                                          卢静     袁雪飞          南京市 栖霞区司法局

                                    一大调解和人民调解
                                    一大调解的历史演变
                                    调解是天然的社会救济方法和机制也是社会救济的主要形式它广泛存在于社会生活的各个领域 汤维建论解决民事纠纷的系统工程?#20445;?#36733;法律与社会2004年夏?#31454;Q?调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式而是已经演变成为社会管理或者是治理的一种制度性安排因此研究调解绝不能仅仅着眼于程序的层面而必须将其视为社会治理机制中的一环结合社会转型的背景展开大调解本是江苏化解矛盾纠纷的一项工作举措创新后来不仅在江苏得到推广在全国也得到极大推崇很多地方都尝?#38498;导?#20102;大调解机制的工作经验随着大调解在各地的推广或多或少地都加入了自己的特色元素造成现在对于大调解已有很多解读其内涵在各地?#23548;?#20013;的体现也各有差别大调解中的大是一个具有较高糅合度的限定不同的主体不同的定位就有不同的解读如果是站在法院的角度其对内所称的大调解是全员全程的诉讼调解除法院自己调解外还包括委托协助调解对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位其他调解的?#34892;?#23545;接站在司法局的角度大调解主要指人民调解尽管一定程度上糅合了行政调解和其他民间调解力量强调的是人民调解的网络建设
                                    本文所指的大调解是指我们江苏化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的一个创新机制早在2003年江苏省南通市在?#23548;?#20013;探索建立了社会矛盾纠纷大调解机制突破以往人民调解机构由司法行政系统归口管理的体制局限依托调处中心构筑党委政府统一领导政法综治牵头协调调处中心具体运作司法部门业务指导职能部门共同参与社会各方整体联动的大调解格局横向有司法信访法院公安民政土管城建环保等职能部门参与纵向深入最基层居民农民家庭2004年这个经验在全省得以全面推广大调解制度其核心就是整合调解?#35797;?#23454;行社会联动调处服务中心设立一个窗口统一受理集中梳理归口办理集中会办首问负责等流程和制度让社会矛盾纠纷得到快速高效化解
                                    目前大调解机制在江苏各地的工作?#23548;?#20013;也得到进一步改进?#22270;?#24378;体现了一些鲜明的特征首先整合尽可能多的?#35797;?#26469;化解矛盾纠纷当前社会矛盾纠纷大多牵涉面广复杂程度高且多是交叉到多个政府部门传统的纠纷解决方式由于彼此缺乏信息交流条块?#25351;?#21508;自为政不能形成有机的统一整体解决多样化和复杂化的社会纠纷往往心有余而力不足大调解对外而言就是要整合纠纷的各种解决力量调动一切可用因素采取综合手段把纠纷处理好解决好其次理顺了诉求表达渠道矛盾纠纷解决的前提就是诉求表达渠道的?#34892;?#30021;通当纠纷解决涉及多个部门职责时部门与部门之间?#26399;֙?#25302;延现象时有发生随着时间的拖延当事人花?#35757;?#25104;本越来越大矛盾纠纷日趋复杂当事人的调解和解意愿逐渐降低很容易导致矛盾激化造成不可挽救的损失而构筑大调解机制其目的就是杜绝?#26399;֙?#25302;?#21360;?#26775;阻现象的发生畅通群众的诉求表达渠道给当事人提供更多的便宜及时?#34892;?#30340;纠纷解决方式再次主动介入调解大调解机制的运行基础并?#19988;览?#20110;新建一个机构去越俎代庖代为履行各相关部门的调解职能而是通过各相关部门调解工作触角的?#30001;?#21644;调解工作网络的对接主动排查社会矛盾及时报告疑难纠纷做到早发现早沟通早化解?#21592;?#35777;调解工作以防为主调防结合多种手段协同作战?#38381;?#30053;预期的?#34892;?#23454;现最后还有一个特征是扩大?#21496;?#32439;调解?#27573;?#20256;统的人民调解的?#27573;?#38480;于民事纠纷行政调解的?#27573;?#38500;行政赔偿争议外也仅限于民事纠纷但在大调解机制中从各地制定的相关制度来看其受案?#27573;?#19981;仅包括公民与公民之间公民与法人或其他组织之间发生的民事争议也涵盖了公民法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议
                                    在?#23548;?#25805;作中大调解机制首先确立了党和政府对大调解工作格局的组织领导角色 公权力较大限度地参与了调处活动政府则是公共?#35797;?#30340;直接控制和调配者其职能部门在通过各种方式和渠道化解各?#32622;?#30462;纠纷对于调动和整合各类?#35797;?#20026;大调解提供基础保障整合发挥各职能部门综合作用亦具有较大的优势一般情况下地方?#31995;?#22996;政府会成立大调解工作领导机构大都?#24515;?#26576;地方社会矛盾纠纷调处工作领导小组分别由党委和政府的分管领导担任正副负责人由公检法司等政法部门一把手和各行政主管部门分管领导组成由各级政法委综治办或司法局担当具体的综合协调职责
                                    其次确立政法委综治办主导地位和司法局在大调解工作格局中的中枢作用因为在?#23548;?#20013;相关职能部门的调动和协调必须要由政法委来统一调度在政法委的工作格局安排中这项工作具体就是政法委下设的综治办来?#23548;试?#20316;但因为?#23548;?#20013;调处中心基本都是依托各级人民调委会开展工作的就是通常所说的两块牌子一套班?#21360;保?#36825;就直接奠定了司法局在大调解工作格局中的中枢作用
                                    最后街镇一级综治中心和司法所在大调解工作格局中的平台作用凸显大调解工作格局的平台是指大调解相关力量在什么载体上开展工作从而实现相互衔接的效果平台至少要发挥如下作用一是矛盾纠纷信息的收集汇总二是各种调解力量开展工作的组织作用三是对调解工作制度建立业务指导以及流程监督等作用四是重大矛盾纠纷的上报沟通和应急处置功能对平台的定位和设置全国各地具体操作方法不尽相同
                                    二大调解和人民调解的关系定位
                                    人民调解法第2条对人民调解作了简要的概括本法所称人民调解是指人民调解委员会通过说服疏导等方法促使当事人在平等协商的基础上自?#22797;?#25104;调解协议解决民间纠纷的活动究其根本调解其实就是具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息从而帮助当事人达成合意的场面?#34180;?日棚濑孝雄著纠纷的解决与审判制度?#32602;?#29579;亚新翻译中国政法大学出版社1994年版第13页
                                    我国调解的历史可以追溯到原始社会当时人们之间的争端由部族首领按照原始社会的风俗习惯通过协商予以解决而对于本氏族个别不遵守习惯的人则是依靠社会舆论和社会道德力量采取调和的办法使其归顺?#40092;?#38169;误达到?#36739;?#30683;盾排除争纷调整好相互间关系的目的以维持正常社会生活秩序和生产秩序可以?#25285;?#36825;就是调解的原始形式
                                    新中国成立后宪法?#35775;?#30830;了人民调解委员会的地位1989年国务院颁布的人民调解委员会组织条例和2002年司法部发布的人民调解工作若干规定?#32602;?#23545;人民调解工作的性?#30465;?#20219;务和原则等作出规定确立了我国?#20013;?#30340;人民调解制度1991年颁布的民事诉讼法?#26041;?982年民事诉讼法(试行)规定的着重调解改为自愿合法调解?#20445;?#30830;立了?#20013;?#30340;诉讼调解制度1999年颁布的行政复议法取消了1990年行政复议条例关于?#26696;?#35758;机关审理复议案件不?#35270;?#35843;解的规定2007年颁布的国务院行政复议法实施条例?#35775;?#30830;规定两种案件可以?#35270;?#35843;解在行政复议中也最终确立了调解制度
                                    当前随着我国经济社会快速发展城市化进程日益加快我国也进入了社会转型期和矛盾凸显期各类矛盾纠纷呈现出多样性复杂性群体性等特点社会利益格局不断调整各类矛盾纠?#23383;?#28176;增多调处难度大激化因素多一旦处理不当极易引发刑事治安群体性案件给社会造成不安定因素影响党委政府中心工作与此同时传统的调解类型也面临种种困?#24120;?#38590;以?#35270;?#21450;时缓和大量纠纷的现实需要在解决纠?#21672;系?#20316;用日趋下降这使得惯于把人民调解作为防止纠纷的第一道防线的国家产生了构筑一?#25351;?#20855;实效更具权威的纠纷解决方式的内在需要以改变过去各种调解单兵作战各自为政的调处格局


                                    经过研究和?#23548;?#22823;家越来越?#40092;?#21040;人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统又与社会主义法律规范相协调符?#31995;?#21069;多元化多途径解决民事纠纷的世界潮流符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向历史的经验告诉我们人民调解工作符合中国国情应当继续加强
                                    二人民调解流程
                                    一人民调解程序合法性?#27835;?br/>1.从程序法角度看人民调解的程序要求
                                    实体法和程序法是根据法的内容进行划分的结果法律对人们行为的调整是通过设定权利和义务来实现的权利和义务是法律的内容以实体权利和义务为内容的法律是实体法而以程序权利和义务为内容的法律就是程序法?#21360;?#20154;民调解法最终追求的立法目的来看如果没有必要的程序保证是很难实现的从一般意义上看程序是指事情进行的先后次序或者按时间先后或依次安排的工作步骤?#34180;?参见辞海现代汉语词典程序条目 它有顺序?#20013;?#26041;式步骤节奏以及相关配套要求等含义在诸多法律程序中最具有典型意义的是国家司法机构为解决业已发生的利益纠纷而制作司法?#38376;?#30340;程序在现代社会中利益纠纷解决可以有多种途径如通过协商方式解决通过由第三方主持进行的调解方式解决通过由纠纷双方共同选择的仲裁来解决或者通过由国家司法机构进行?#38376;?#30340;方式解决这几种纠纷解决方式都可?#21592;?#32435;入法律程序的轨道 陈瑞华著程序正义理论?#32602;?#20013;国法制出版社2010年版第3页 很显然人民调解就是属于通过第三方主持进行的调解方式解决社会矛盾纠纷也很显然人民调解也必须被纳入法律程序的轨道作为一?#20013;?#25104;法律决定的过程程序可以包括一系列?#26041;ڣ?#22914;程序的开启程序主体的行为法律决定的制作审查和生效程序的终结等 陈瑞华著程序正义理论?#32602;?#20013;国法制出版社2010年版第4页 人民调解最终也是要形成法律决定的人民调解协议书为了最大限度保证人民调解协议书的法律地位必须要有一定的法律程序来保障所以在人民调解法颁布实施的背景下人民调解的程序性要求显得越发突出
                                    2.从工作?#23548;?#30475;人民调解程序规范的必要性
                                    在具体调解工作中调解程序规范也是有其必要性的首先人民调解法对调解程序是有规定的贯彻和实施人民调解法就要求我们在工作?#23548;?#20013;强调调解程序的规范性其次?#23548;?#24037;作中当事人习惯性地把人民调解这种非诉讼化解纠纷形式与诉讼化解纠纷形式作?#21592;x?#20026;?#33487;?#26174;人民调解的严肃?#38498;?#26435;威性一定的程序要求是必要的再次人民调解化解的矛盾大都是民间纠纷调解现场往往会吵?#27835;?#24207;如果没有调解规范和程序调解员对调解活动的组织和开展就会显得困难重重最后调解程序规范可以提升人民调解成功率保证人民调解协议履?#26032;省?br/>二人民调解法实施后的调解流程
                                    人民调解法专门有一章节规定了调解程序即第四章从第17条到第27条具体规定了调解活动的一个流程简要总结就是受理纠纷调查?#27835;?#32416;纷情况对当事人进行说服劝导工作促成当事人和解并达成调解协议调解协议的履行立卷存档
                                    详细解读一下首先是受理程序其第17条规定当事人可以向人民调解委员会申请调解人民调解委员会也可以主动调解当事人一方明确拒绝调解的不得调解也就是?#25285;?#24403;事人之间发生了矛盾纠纷是否申请人民调解当事人具有选择权当然为了社会共同利益毕竟矛盾纠纷的演变可能会影响整个社会的和谐稳定法律也赋予了调委会主动介入权但这种介入是可以介入而不是必须介入并且当事人对这种介入可以接受也可以拒绝说到底人民调解活动的启动是完全掌握在矛盾纠纷当事人手中的其第18条规定基层人民法院公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷可以在受理?#26696;?#30693;当事人向人民调解委员会申请调解这只是一个矛盾纠纷案源转接的规定还强调了当事人的调解活动启动权利
                                    如果纠纷当事人启动了调解程序就进入正式的调解活动首要任务就是要确定调解员第19条规定人民调解委员会根据调解纠纷的需要可以指定一名或者数名人民调解员进行调解也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解调解员的确定有两?#20013;?#24335;一种是指定即由人民调解委员会指定另一种是选定即由当事人选择两种方式确定的调解员人数没有具体规定具有很大的自由操作空间第20条规定人民调解员根据调解纠纷的需要在征得当事人的同意后可以邀请当事人的?#36164;?#37051;里同事等参与调解也可以邀请具有专门知识特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解人民调解委员会支持当地公道正派热心调解群众认可的社会人士参与调解本条规定基本也可以算作是调解员确定的一个?#30001;e?#23601;是协助调解人员的选择问题要善于利用氛围效应把握当事人的心理活动当事人纠纷心理的发展变化不是在封闭的条件下进行的总是在与周围的人进行交往中通过心理互动使原有的纠纷心理发生变化 柴建国主编民商案件举证要点与调解技巧?#32602;?#20154;民法院出版社2003年版第78页 因此调解中可结?#31995;?#22320;风俗习惯邀请周围群众代表当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解
                                    紧接着开始进入调解要对调解行为进行?#38469;?#24615;规定即第21条人民调解员调解民间纠纷应当坚持原则辨法析理主持公道调解民间纠纷应当及时就地进行防止矛盾激化第22条人民调解员根据纠纷的不同情况可以采取多种方式调解民间纠纷充分听取当事人的陈述讲解有关法律法规和国家政策?#25176;?#30095;导在当事人平等协商互谅互让的基础上提出纠纷解决方案帮助当事人自?#22797;?#25104;调解协议对当事人进行说服劝导工作对当事人进行说服劝导是人民调解工作中的重要步骤调解方式要推陈出新只靠思想觉悟不行必须以事实为依据以法律法规规章和政策为准则对当事人阐明法律处理的结果会怎样使得当事人在知晓利害得失的情况下愿意接受调解法律法规规章和政策没有明确规定的才依据社会公德绝不能无原则的和稀泥?#34180;?br/>接下来开始调解为了规范调解活动保障调解能够顺利开展第23条和第24条分别规定了当事人在调解活动中的权利和义务当事人在人民调解活动中享有下列权利选择或者接受人民调解员接受调解拒绝调解或者要求终止调解要求调解公开进行或者不公开进行自主表达意愿自?#22797;?#25104;调解协议当事人在人民调解活动中履行下列义务如实陈述纠纷事实遵守调解现场秩序尊重人民调解员尊重对方当事人行使权利第25条规定人民调解员在调解纠纷过程中发现纠纷有可能激化的应当采取有针对性的预防措施对有可能引起治安案件刑事案件的纠纷应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告
                                    第26条规定人民调解员调解纠纷调解不成的应当终止调解并依据有关法律法规的规定告知当事人可以依法通过仲裁行政司法等途径维护自己的权利?#38381;?#26159;对于在调解活动发生的调解不成情况的处理程序要求赋予当事人其他权利救?#20204;?#36947;
                                    最后就是文书整理工作即第27条规定人民调解员应当记录调解情况人民调解委员会应当建立调解工作档案将调解登记调解工作记录调解协议书等材料立卷归档
                                    三大调解机制对人民调解流程的影响
                                    一大调解机制对人民调解流程的积极影响
                                    1.大调解机制下矛盾纠纷化解的一般流程
                                    1诉讼调解的流程
                                    诉讼调解就是法院调解所谓法院调解是指在人民法院审判组织的主持下双方当事人就民事权益争议平等协商达成和解协议解决纠纷的活动?#34180;?#30446;前在法院的一般?#23548;?#20013;法院调解主要有几个方面设置程序第一当事人要到法院立案庭起诉立案即在法院调处之前当事人必须启动诉讼程序的初始步骤第二在调解时间上有明确规定我国民事诉讼法将诉讼和解的期间规定为在人民法院受理案件之后至第一审判决或者第二审判决作出之前当事人之间可?#38498;?#35299;?#20445;?#31532;三调解方式特别主要是在法院或法官的主导下进行法院和法官?#38498;?#35299;协议的内容和解的方式和解的条件可以作适当干预第四法院和法官要?#38498;?#35299;协议进行审查审查的内容主要包括达成和解协议的当事人是否具有民事诉讼行为能力当事人的意思的表示是否真实;和解的事项是否属于当事人能够?#26469;?#20998;权自由解决的事项和解协议的内容是否违反法律或社会公共利益法院经过审查认定和解协议?#34892;?#30340;和解成立?#29615;?#20043;诉讼应当继续进行
                                    诉讼调解和人民调解在流程上有比较明显的区别主要表现是依据的法律程序不同诉讼调解遵照的是民事诉讼法?#32602;?#20154;民调解依照的是人民调解法?#32602;?#35843;解主体不同一个是法院法官另一个是人民调委会调解员法律地位不同诉讼调解是在诉讼期间进行调解是法定程序人民调解是诉讼以为群众组织的调解活动法律效力不同法院的调解书基本等同判决书可以申请法院的强制执行而人民调解协议主要靠当事人自觉履行另外还有人民调解比较灵活可以反复多次进行在时间控制上有较大空间人民调解是免?#35757;模?#35785;讼调解在起诉立案时一般先要缴纳诉讼费法院的诉讼调解一般是被动式调解即要有当事人启动诉讼程序之后才可以开始调委会的人民调解是可以主动介入矛盾纠纷调处的
                                    2信访案件调处流程
                                    严格?#27492;担?#20449;访部门只是矛盾纠纷的收集部门?#23548;?#20013;处理具体的矛盾纠纷并不多最多也只是协助相关部门?#21019;?#29702;信访矛盾纠纷其基本流程是受理信访案件后其认为对应向人大检察院法院提出的就会建议当事人通过诉讼仲裁行政复议等方式解决的对于简单的纠纷接待现场能调处的信访部门会召集相关部门或者当事人进行调处对于不能现场调处的一般是移送给相关部门进行调解特别复杂疑?#35757;?#19978;交给相关领导信访案件及时调处的调解协议最终也是由人民调委会来组织实施
                                    3行政部门调处政府职能部门主持和参与的调处流程
                                    行政部门调处的案件首先有其局限性的其涉及的矛盾纠纷基本都是和该行政部门行政行为有关联的也只有这样的矛盾纠纷才属于其调处的范畴其次行政部门调处纠纷是依职权行为是法律法规明确规定的其启动不需要当事人申请最后其调处行为和行政行为由于是一个法律主体对当事人的心理影响也是显而易见的
                                    4行政案件调处涉及政府部门的矛盾纠纷调处流程
                                    行政案件的调处和行政部门调处案件是两个不同意思行政案件调处一般是指涉及政府部门的纠纷调处此类纠纷由于一方当事人是政府部门其调处的流程也比较复?#21360;?#26377;的是由涉案行政部门的?#38686;?#37096;门来组织有的是有其他政府部门来组织其调处的中立?#38498;?#20844;正性往往会受到当事人质疑调解的难度也比较大其最终的调解结果往往不是调解协议大多是涉案行政机关改变对相关当事人的行政行为
                                    5其他大调解机制下的纠纷调处流程
                                    2.大调解机制对人民调解流程的积极影响
                                    大调解机制对人民调解流程的积极影响有
                                    1补充作用大调解机制为人民调解提供调解方法和手段?#31995;?#34917;充特别是在一些重大复杂疑难以及群体性矛盾纠纷案件中2规范作用大调解机制作为地方党委政府统一领导的纠纷化解机制可以对矛盾纠纷排查调处进行统一规划和统筹也可以对人民调解流?#25506;?#34892;监督和指导促进人民调解进一步规范3引导作用大调解机制?#36127;?#28085;盖了矛盾纠纷化解的所有方面从社会和谐稳定的高度可以对人民调解工作特别是人民调解流程设计有较好的引导作用4纠偏作用
                                    对人民调解流程中可能出现的问题进行纠正
                                    5救济作用
                                    人民调解过程中出现的困难和问题特别是人民调解难以化解的矛盾纠纷可以统筹到大调解机制下去化解
                                    二大调解机制对人民调解流程的冲击
                                    1.调处中心对人民调委会的冲击
                                    大调解机制的一个核心动作就是成立了调处中心这种机制的越来越明显的一个趋势就是想把调处中心打造为一种司法化专业化的纠纷解决机构从而超越人民调委会的地位使之脱离对基层自治组织的依附吸纳大量法律职业者参与同时通过加强行政机关对调处中心的管理提高调解程序的正规化和调解协议的法律效力就是所谓司法化?#34180;?#34892;政化的表现然而如果全面推行这一模式必然会危及人民调解作为社区调解的定位及群众性特点尽管一些主流?#40092;?#23545;这一发展模式比较青睐但这种隐含着权力扩张的意图最终有可能完全颠覆了人民调解的真正内涵并最终使人民调解发展走入死胡同
                                    ?#23548;?#19978;更为合理的模式或方案是根据人民调解的?#23548;?#24773;况和发展需求将其进一步法律化程序化规范化尊重宪法的既有框架和对人民调解的最高法律定位同时也注重人民调解组织发展避免法律职业和公权力对调解的深度渗透或垄断维护人民调解的基础和多元化模式同时在开放式的制度设计中并不会妨碍新型或高端的调解机构根据相关法规及其特殊需要开展特别的和专门的调解活动
                                    2.大调解机制纠纷调处流程对人民调解流程的影响
                                    第一冲击人民调解的法定程序导致在人民调解活动中随意?#21592;?#36739;大虽然人民调解流程可以不?#34892;?#24335;但是根据人民调解法的规定其中一些必要的流程还是法定的比如当事人要主动申请调解人民调解协议要签字等
                                    第二影响了人民调解的中立性进而影响了调解结果的权威性导致群众逐渐对人民调解丧失信心在工作?#23548;?#20013;一些部门和群众的矛盾纠纷为了获得尽快解决通过大调解的名义要求调委会先草拟人民调解协议然后软?#24067;?#26045;要求当事人签字
                                    第三扰乱人民调解员的身份定位人民调解员是人民调解委员会这个自治组织的成员对调委会负责对人民群众负责对法律和事实负责因为大调解的统一工作指导人民调解员往往被当做政府工作人员并常有指定的调解结果要求
                                    第四干扰了司法行政对人民调解活动的指导?#22270;?#30563;
                                    第五造成人民调解协议合法性问题大调解机制下矛盾纠纷化解比较强调效率往往过于强调当事人矛盾纠纷的表面解决?#20445;?#24613;于达成相关协议这种背景下形成的人民调解协议一般过于草率造成违法问题
                                    四人民调解流程再造设计
                                    一大调解机制下人民调解流程再造原则
                                    1.合法性原则
                                    除了人民调解法?#20998;?#22806;流程设计应该还要考虑一些基本的法律价?#25285;?#19981;能和其他法律法规发生冲突尽可能地保证人民调解程序公平公正透明保证最终的人民调解协议和可能的或者类似案情的法院判决趋于一致符合基层人民群众最基本的价值观念判断符合大多数人民群众的意愿
                                    2.便民性原则
                                    人民调解本身就是为了快速化解社会矛盾纠纷为了快捷高效地化解矛盾纠纷就要采取便民原则如果还是正规诉讼程序那样就繁杂了比如调解场所在调解室可以调解在工矿场地也可以调解还可以上门调解甚至在田间地头也可以调解矛盾纠纷矛盾纠纷的化解方式很多种只有便民才能吸引群众通过人民调解方式来化解矛盾纠纷
                                    3.简易性原则
                                    简易是为了便宜调解员操作也是为了便宜当事人参与同时简易也可以发挥人民调解的本?#35270;?#21183;作用
                                    4.有利于调解员开展调处活动原则
                                    随着近几年社会发展?#26412;?#21464;化矛盾纠纷的数量是逐年猛增甚至还有一些重大复杂和群体性矛盾纠纷处理不好也可能演变成大问题比如民转刑案件甚至是重大的社会事件如瓮安事件所以人民调解员在调处纠纷过程中要有一定灵活度所以人民调解流程设计不能太僵硬有点程序可以根据情况直接跳过例如当事人申请原则如果在纠纷现场双方当事人矛盾随时有可能激化的情况下让当事人填写人民调解申请是不适当的完全可以在调处成功后再补充
                                    5.有利于提升矛盾纠纷调处成功?#35797;?#21017;
                                    马修将可预测性透明?#38498;?#29702;性视为具有内在关联性的尊?#38686;?#20540;?#34180;?#36825;些要求的核心是向那些其利益处于待?#38376;?#29366;态的参与者告知?#38376;?#30340;理由这既是理性原则的需要也有助于当事者及时为自己的未来作出合理的安排从而产生受到尊重的感觉 陈瑞华著程序正义理论?#32602;?#20013;国法制出版社2010年版第255页 这是法律程序正义理论中的尊严理论?#34180;?#35813;理论?#24471;?#19968;个简单而且深刻的道理就是在调处过程中必须保证当事人双方的人格尊严特别要考虑到矛盾纠纷调解案件的性质一般都是熟人之间的纠纷普通群众中还?#23567;?#38754;?#21360;?#19968;?#25285;?#20026;了提升矛盾纠纷调处成功率就必须?#36873;?#23562;?#38686;?#20540;理论融入调解流程设计中去
                                    6.有利于发挥大调解优势原则
                                    人民调解是大调解机制下的一块重要内容和方式方法可?#38498;?#19981;夸张地?#25285;?#20154;民调解就是大调解机制作用发挥的主体但是大调解机制也为人民调解提供很多便利和支撑所以人民调解也是在大调解机制下发挥重要作用的人民调解流程设计要考虑到大调解机制通过人民调解流程设计进一步挖掘和发挥大调解机制的优势作用
                                    二人民调解流程设计建议
                                    2002年以来司法部和最高人民法院多次召开相关会议2011年1月人民调解法正式实施这些有力措施推动了新时期人民调解改革创新人民调解工作实现了历史性的发展为维护社会和谐稳定作出了重要?#27605;ס?#30446;前在大调解机制下如何充分发挥大调解机制的优势作用防范和消弭其对人民调解的冲击和不利影响充分彰显人民调解的传统优势重获社会大众对人民调解的信心体现人民调解的中立性与独特性在人民调解法的大背景下人民调解流程顶层设计就显得尤为必要相关部门特别是司法行政部门适时制订人民调解流程规范等类似规定也显得尤为必要民法对应的?#23567;?#27665;事诉讼法?#32602;?#21009;法对应的?#23567;?#21009;事诉讼法?#32602;?#20197;及行政诉讼法?#32602;?#25152;以人民调解法从逻辑上?#27492;?#20063;应该有其对应的程序法或流程规定结合工作?#23548;?#21644;理论探索建议人民调解流程设计至少要注意以下方面
                                    1.人民调解流程顶层设计的形式
                                    在我国法律体系中程序法?#21152;?#30456;当重要的位置相应的实体法?#21152;?#30456;对应的程序法当然也许人民调解法?#39134;?#21450;的实体权利义务没有一些大法重要影响的社会面也没有那么广泛出台相关程序流程规范还是很有必要的从?#23548;?#26469;看酝酿人民调解流程法是不切?#23548;?#30340;不过出台相关规章以及规范等立法形式还是有必要的而且其可操作性更强对社会生活?#23548;?#30340;快速变化也能作出适时?#20174;?#25152;以建议司法部或者联合最高人民法院适时出台人民调解流程规章规范?#20445;?#20197;规章形式解决顶层设计形式问题我国?#35835;?#27861;法第71条规定国务院各部委员会中国人民银行审计署和具?#34892;?#25919;管理职能的直属机构可以根据法律和国务院的行政法规决定命令在本部门的权限?#27573;?#20869;制定规章所以从法理层面司法部出台这样的规章是没有任何障碍的
                                    其实?#23548;?#20013;也一直有类似这样的规范出台其中也有少许设计人民调解流程规定的例如1989年就颁布实施了人民调解委员会组织条例?#32602;?#29305;别是2002年以来中办国办转发的最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定司法部人民调解工作若干规定最高人民法院司法部关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见和最高人民法院司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见等文件相继出台对人民调解工作作出了很多补充规定极大地完善了人民调解制度
                                    2.人民调解流程设计应符合宪法和法律的规定
                                    一个具体的流程设计不仅影响矛盾纠纷当事人的实体权利处理也会在很大程度上影响人民调解员开展相关调解工作广大人民调解员人民调解工作管理者都迫切希望出台一份专门的人民调解流程规定从立法层面将人民调解受案?#27573;?#35843;解经过等与流程相关的程序固定下来这样的流程设计就要符合上位法的规定特别是宪法规定宪法第二章详细规定了公民的基本权利和义务?#32602;?#20363;如宪法第41条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉控告或者检举的权利但是不得捏造或者歪曲事?#21040;?#34892;诬告陷害对于公民的申诉控告或者检举有关国家机关必须查清事实负责处理任何人不得压制和打击报复由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利在大调解机制下因为政府职能部门过于参与纠纷调处特别是涉案机关深入介入矛盾纠纷调解就有防范该机关对矛盾一方当事人的压制打击以及偏袒可能的必要性
                                    另外根据人民调解的工作?#23548;?#20154;民调解流程规范要按照科学发展观的要求坚持人民调解制度的本质属?#38498;?#29305;征坚持宪法和民事基本法律对人民调解制度的定位既要完善和发展人民调解制度又要区别于其他调解制度注意与相关法律相互协调衔接注重对人民调解法不足之处的完善
                                    3.赋予人民调解流程规定的一定法律地位
                                    人民调解的流程规定是整个人民调解制度设计的外源性保证虽具有附属性但如果没有这层附属?#21592;?#25252;其内在?#21592;?#20250;受到极大伤害人民调解有法定的流程保证第一可以最大限度地保证调解活动开展第二可以减小调解活动成本第三也方便纠纷当事人第四可以减少外来干扰特别是在大调解机制的背景下赋予人民调解流程规定一定法律地位还可以促进人民调解工作创新开展随着近年来人民调解组织形式工作领域工作机制等不断创新发展区域性行业性人民调解组织大量涌现专业化人民调解委员会也逐步产生如何保证?#22270;?#25345;宪法等法律确定的人民调解的自治性群众?#38498;?#27665;间性如何保持人民调解的自身特色如何将人民调解与其他各种纠纷解决方式既有衔接又有区分人民调解流程的规定也许就是彰显人民调解工作的最大亮点和特色的最好注脚
                                    赋予人民调解流程一定法律地位也可以从规范层面制约和?#38469;?#35843;解员的调解活动对于提升人民调解活动的权威性保证人民调解协议的法律效力是有重要意义的由于人民调解活动的公益性决定了人民调解员来自调解活动的报酬相对微薄在不少地方特别是经?#20204;?#21457;达地方人民调解员的法律素质和自我?#38469;?#24615;相对低下如果没有具有一定法律地位的流程规定人民调解就会陷入无法无序无章和失控危险以栖霞区人民调解员文化素质调查为例全区社区村一级人民调解委员会有调解员139名其中大专文化仅有46名并且很多还是后大专?#20445;?#21363;工作?#38498;?#36890;过函授夜校等方式取得的还有32名只是初中文化学历具体?#23548;?#24037;作中除了加强日常业务工作培训指导外通过人民调解流程来对调解员进行规范和?#38469;?#20063;是必要的同时这样的程序性规定也可以?#34892;?#23545;抗大调解机制下外来因素干扰
                                    4.确定人民调解的?#35270;?#39046;域和调解纠纷的?#27573;?br/>人民调解流程首先要解决的一个任务就是人民调解的受案?#27573;?#27665;事诉讼法和人民调解委员会组织条例确定调解民间纠纷为人民调解工作?#27573;?#20154;民调解法因为种种原因在立法时回避?#33487;?#20010;问题没有?#35270;÷段?#30340;规定有意见认为应当将调解民间纠纷改为调解民事案件或轻微刑事案件还有人认为人民调解应当坚持调解民间纠纷的提法这符合人民调解的性?#30465;?#20294;是如何定义民间纠纷它的范畴究竟是什么既要能区别人民调解与其他纠纷解决机制又为人民调解?#30001;?#39046;域留有空间发生在自然人之间自然人与法人或者其他组织之间的纠纷以及依法可以采用调解方式解决的其他纠纷?#21152;?#35813;属于民间纠纷从某种意义上说民间纠纷就是平等主体之间的具有民事权利义务内容和其他日常生活中发生的纠纷一是纠纷当事人是平等主体包括自然人之间自然人与法人之间自然人与其他组织之间法人之间法人与其他组织之间只有是平等主体人民调解委员会才可以居中调处二是纠纷内容既可以具有民事权利义务内容包括人身财产权益等也可以没有民事权利义务内容如并无财产争执的家庭关系纠纷道德纠纷对于日常生活中发生的其他纠纷如轻微刑事案件治安案件等可不可以归入人民调解范畴呢?#30475;?#20154;民调解的作用发挥以及目前大调解机制的覆盖来看人民调解还是可以在大调解机制下进一步扩张人民调解范畴把轻微刑事案件治安案件等纠纷纳入人民调解受案?#27573;?#21487;以这样?#25285;?#21482;要法律法规没有强制规定由专门机关管辖处理的或者禁?#20849;?#29992;调解方式解决的都可以纳入民间纠纷的范畴里面人民调解组织都可以调解这样也能最大限度地与当前大调解机制保持一致增进人民调解发展壮大的可能性但是下列案件是不可以进入人民调解流程的一方当事人不同意进行调解的案件人民法院公安机关或其他行政机关已经受理或者解决的案件已构成犯罪或构成严重违反治安管理处罚行为的案件其他法律法规规定只能由专门机关管辖处理的或者法律法规禁?#20849;?#29992;民间调解方式解决的案件
                                    5.明确人民调解的被动申请权和主动介入权
                                    人民调解活动开展是需要一个启动机制开启的人民调解涉及两个方面3个主体两个方面是指纠纷当事人和人民调委会或者人民调解员3个主体是指纠纷双方当事人和人民调委会或者人民调解员那么究竟如何来启动人民调解呢这就是人民调解流程设计需要考虑的一个重要问题人民调解法第17条规定当事人可以向人民调解委员会申请调解人民调解委员会也可以主动调解当事人一方明确拒绝调解的不得调解这就表明从人民调委会视角来看人民调解启动存在被动申请和主动介入两?#20013;?#24335;一般情况下都是纠纷当事人主动申请并填写人民调解申请书类似于法院的起诉书从程序的完整性?#27492;担?#36825;一?#26041;?#19981;可省略正是由于当事人主动申请了就表明纠纷当事人有调解的意愿符合民事权利意思自治原则同时调委会调解该纠纷也有理可据另一?#20013;?#24335;是主动介入权请注意人民调委会主动介入是可以?#20445;?#32780;不是必须同时在调委会介入后如果当事人一方明确拒绝调解的不得调解?#34180;?#34920;明人民调解的主动介入权应该是偶然情况同时还表明主动介入并不是强硬去开展调解活动而是向纠纷当事人作一?#20013;尽?#21578;知双方当事人的矛盾纠纷可以通过调委会来调处其实介入之后还是需要纠纷当事人提出申请填写调解申请书目前在大调解机制下过分强调人民调解的主动介入权甚至剥夺纠纷当事人调解与否的选择权强硬介入调解结果往往适得其反从而造成纠纷调处不成转变为信访案件纠缠不?#36873;?br/>另外需要指出的是各?#20013;?#24335;的人民调解委员会是独立的在受理纠纷类型和难易程度上可能各有侧重但调委会之间没有上?#24405;?#20851;系没有隶属关系人民调解委员会不可以要求另外一个人民调解委员会主动介入指定纠纷?#23548;?#20013;经常会存在街道乡镇调委会要求社区村调委会介入指定案件应该通过人民调解流程的制订来予以修正
                                    6.赋予人民调解员一定程度的调查取证权
                                    人民调解法第21条规定人民调解员调解民间纠纷应当坚持原则辨法析理主持公道其含义就是人民调解要依法调解要依据事实来调解否则如何辨法析理主持公道?#20445;?#20154;民调解法第24条第1款规定当事人在人民调解活动中
                                    应履行如实陈述纠纷事实的义务

                                    可是如果一方当事人为了自身利益最大化没有如实陈述纠纷事实或者双方当事人纠纷事实不一致怎?#31383;e?#36825;一系?#24418;?#39064;的化解就有赖于人民调解员的调查取证权当然人民调解员的调查取证权和法院与检察院的调查取证权是不一样的首先人民调解员的调查取证权应该被局限于一定条件和?#27573;?#23601;是在矛盾纠纷事实不清或者当事人阐述不一致的情况下才有调查取证的必要或者是当事人自己取证有困?#35757;模?#26080;法举证的人民调委会作为社会组织可以方便当事人协助或者直接帮助当事人到相关机关或机构调查取证?#21592;?#36824;原事情的是非曲?#20445;?#21478;外可以赋予调解员决定权是否需要启动调查取证权调查取证的?#27573;?#22823;小等事项其次调查取证应该以调委会组织名义调解员需要出?#23616;?#20214;填写相关程序材料并且应有两名调解员开展调查再次要明确这种调查取证权只具有调解活动过程中工作方法的意义不需要施加相对人被调查取证对象强制配合义务也就是?#25285;?#30456;对人可以拒绝这是人民调解的法律定位和法律地位决定的又次调查取证的结果应该作为调解的一个依据充分引导当事人根据调查取证情况以及法律规定分清责任从而达成人民调解协议最后赋予人民调解员一定程度的调查取证权也可以规范目前大调解机制下一些乱象由于大调解机制可以极大地调动更多行政?#35797;?#29978;至司法?#35797;?#36807;度地调查矛盾纠?#21672;?#33267;是矛盾纠纷当事人情况存在侵犯当事人合法权益的可能
                                    7.调解场所和调解方法使用
                                    公安机关有审讯场所人民法院有审?#35856;?#25152;因为场所不仅可以为活动开展提供空间作用也是人民调解严肃性规范?#38498;?#31185;学性的一种表达所以调解流程应该对调解场所有必要的规定同时为了调解活动顺利开展不仅要有场所场所的安排也要有规定比如当事人桌牌调解员乃至于记录人的座位安排这样可以提升调解效率也可以提高调解成功率特别是重大和复杂纠纷场所和场所安排还是有重要作用的当然场所毕竟属于工具性作用强调调解场所和场所安排只是作为一般意义?#31995;?#35268;定为了充分彰显人民调解的优势调解场所是可以灵活变动的可以上门调解可以在田间地头调解可以在厂矿?#23548;?#35843;解
                                    另外一个问题是调解方法调解方法是调解员处理矛盾纠纷的方式方法本不属于调解流程范畴但考虑到调解?#23548;?#20986;现的问题仿照一般民事诉讼规定一个一般调解方法还是很有必要的作为调解员一般调解流程使用至少包括几个方面第一调解员当场宣布调解要求?#22270;?#24459;避免调解过程当事人争吵以及不必要的混乱第二当事人阐明事实经过并可以出?#23616;?#25454;第三当事人表达诉求第四调解员调查审核弄清事实经过并根据法律提出调解意见第五沟通双方当事人不断缩小双方诉求差距最终达成调解协议第六在调解活动中必要情况下双方当事人要空间隔离就是面对面和背靠背调解方法的运用
                                    8.调解活动中保证当事人话语权表达
                                    调解流程设计一定要解决纠纷当事人话语权表达问题人们通常认为只有在当事者富有意义的参与法律结论的制作过程中他们的尊严才有可能得到尊重 陈瑞华著程序正义理论?#32602;?#20013;国法制出版社2010年版第256页 在工作?#23548;?#20013;已有部分案例?#20174;?#20986;调解协议履行不到位的问题而调解协议履行不到位是因为当事人觉得自己的诉求没有被满足而诉求没有被满足是觉得自己在调解过程中没有充分表达的机会话没有说清楚话没有说全是相当一部分当事人悔约的原因人民调解法?#35775;?#30830;规定了当事人不仅有接受调解的权利也有拒绝调解的权利可以要求调解不公开进行也可以要求调解公开进行而且规定当事人在人民调解活动中享有选择或者接受人民调解员接受调解拒绝调解以及要求终止调解?#21335;?#26435;利对于调解结果当事人可以自主表达意愿自?#22797;?#25104;调解协议从法律规定可以看出当事人在调解中拥?#22411;?#20840;的话语权但这块规定主要还是集中在当事人对是否选择调解的决定权上在进入人民调解流程中如何?#35757;?#20107;人的话语权表现出来就需要一番设计可以分为两部分一部分可以是保?#31995;?#20107;人话语权的必须流程另一部分可以是当事人话语权的选择流程必须流程应该包括纠纷当事人对纠纷经过的阐述证据的提交?#24066;?#19968;方当事人反驳和?#25163;?#23545;调解协议内容的看法与建议还可以规定一些流程作为选择性程序比如检验鉴定当事人身份确定证人证言调解协议公证或者司法确?#31995;?#31243;序选择性流程应该是建立在双方当事人自愿和同意的基础上
                                    当然为了防止人民调解行政化和司法化的倾向凸显人民调解不?#34892;?#24335;灵活便捷便民利民的特点和优势人民调解程序的设计原则还是应当简单易行方便群众以及?#26412;?#22320;调解为一般要求专门的调解室和田间地头都可以是开展调解工作的场所口头协议书面协议都是有法律效力的人民调解协议但要明确规定简捷的人民调解程序不等于不规范人民调解工作无论当事人申请调解还是调委会主动介入调解无论口头协议还是书面协议有关调解活动流程和法律文书?#23478;?#20570;到规范并做好人民调解工作的流程记录和档案管理
                                    9.确定人民调解协议的法律效力
                                    确认人民调解协议法律效力也是调解流程的一个重要任务最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定赋予人民调解协议合同性质的法律效力人民调解法第31条规定经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律?#38469;?#21147;当事人应当按照约定履行人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督督促当事人履行约定的义务人民调解协议与合同的形成订立情形有较大不同其是在人民调解组织居中调解下形成的一种特殊法律文件为了发挥人民调解的作用降低社会治理成本同时也为推进全社会诚信建设人民调解法规定进一步增强人民调解协议的法律效力明确规定具有法律?#38469;?#21147;?#20445;?#20294;是人民调解法第32条又规定经人民调解委员会调解达成调解协议后当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的一方当事人可以向人民法院提起诉讼这从某种程度上又否定了人民调解协议的效力当事人很容易通过调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的形式来逃避履行调解协议从而导致人民调解协议失去效力意义为了避免这种?#38480;危?#20154;民调解法第33条规定经人民调解委员会调解达成调解协议后双方当事人认为有必要的可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认人民法院应当及时对调解协议进行审查依法确认调解协议的效力人民法院依法确认调解协议?#34892;?#19968;方当事人拒绝履行或者未全部履行的对方当事人可以向人民法院申请强制执行这就赋予了人民调解协议强制执行力这是人民调解法中明确的流程办法其实还有其他办法也可以吸收到调解流程设计中来比如公证的手段南京市栖霞区各级人民调委会和栖霞区公证处开展工作衔接对一些?#21046;?#23653;行或不是当场履行以及数额较大等情形的调解协议提供公证服务保证了调解协议的履?#26032;ʣ?#20174;而也保证了人民调解协议的法律效力另外除了公证的方法外?#25910;?#24314;议还可以引入保证人或担保人方式在调解协议中增加一方作为履行的补充后备保障
                                    10.回访与后续关注程序
                                    严格?#27492;担?#30683;盾纠纷经过调解达成调解协议了人民调解工作也算完了但从矛盾纠纷化解工作的?#23548;?#26469;看调解协议后的回访与关注程序也是很重要的除了是当场已经履行的调解协议案件可以把此程序作为选择性程序否则应该把这样一个流程作为必备调解程序在回访与后续关注程序中一方面要督促当事人及时履行调解协议另一方面要注意了解矛盾纠纷调解后的发展情况是否有纠纷反复出现的情况甚至是矛盾纠纷调解后重新激化的情况最后也可以征询当事人对人民调解工作的建议和意见考察人民调解员调解工作的情况
                                    11.调解管辖权和调解次数
                                    和法院的管辖权不同从法理上?#27492;担?#20154;民调解委员会作为自治组织其本身没有级别之分我国法院是实行两审终审制而?#19968;?#26377;申请再审程序那么人民调委会需不需要制定一个类似的审级管辖分类呢调解如果不成或者反复最终需要调解多少?#25991;أ?#36825;些都是在工作?#23548;?#20013;迫?#34892;?#35201;回答的问题人民调解流程设计可以适当考虑
                                    总之作为实体法的人民调解法已经颁布实施作为程序方面内容的具体实施细则特别是调解流程的设计?#24067;?#20026;必要和迫?#23567;收?#30456;信通过制定人民调解法实施细则或者人民调解流程规定将会使人民调解制度更加完善人民调解工作将更加规范人民调解功能将更加充分地得到发挥人民调解必将为维护社会和谐稳定作出更大的?#27605;ס?/p>


                                     

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